Op 14 november 2023 is de concepttekst van de Wet collectieve warmte (hierna: de Wcw) aangeboden aan de afdeling Advisering van de Raad van State. Deze versie van de Wcw is op 23 november 2023 gepubliceerd. Er wordt beoogd om de wet op 1 januari 2025 in werking te laten treden, waardoor op die datum veel zal veranderen voor gemeenten, warmtebedrijven, en warmteverbruikers in de warmtemarkt.
In samenhang daarmee is ook de conceptregeling voor de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw) gepubliceerd. Het lijkt daarmee een uitermate geschikt moment om in vogelvlucht een inkijk te geven in de stappen die moeten worden doorlopen om een collectief warmtesysteem te realiseren, zodat de betrokken partijen hiermee op de verwachte datum van inwerkingtreding een vliegende start kunnen maken.
Achtergrond Wcw
In het Klimaatakkoord dat op 28 juni 2019 is gepresenteerd heeft de overheid de ambitie neergelegd om de uitstoot van broeikasgassen in 2030 met 49% terug te dringen ten opzichte van 1990. Die ambitie is vervolgens in de Klimaatwet van 2 juli 2019 aangescherpt naar 55% emissiereductie in 2030, tegen de achtergrond van de Europese Klimaatwet (Verordening (EU) 2021/1119). De reductie van de emissie van broeikasgassen is gericht op vijf pijlers, waarvan de eerste pijler de gebouwde omgeving betreft. Uit het Klimaatakkoord blijkt dat het doel is om in 2030, 3,4 Mton minder CO2 uit te stoten in de gebouwde omgeving. Een belangrijke stap daarvoor is het realiseren van duurzame en emissiearme verwarmingssystemen voor gebouwen, in het bijzonder woningen en bedrijfspanden. Gemeenten zullen daarin een cruciale rol spelen, de Wcw en de Wgiw versterken deze regierol voor gemeenten, zoals hieronder zal blijken.
De specifieke doelen van de Wcw om in 2050 helemaal geen broeikasgassen meer uit te stoten bij de ontwikkeling van collectieve warmte en om publieke sturing op collectieve warmte te vergroten sluit hier heel goed bij aan.
Maar: de Wcw heeft ook nog drie aanvullende doelen. De Wcw beoogt namelijk de bescherming van de verbruiker aan te scherpen én de leveringszekerheid van collectieve warmte beter te borgen. Daarnaast introduceert de Wcw nieuwe transparante en kostengebaseerde tariefregulering voor de gebonden afnemers van collectieve warmte.
Tegen deze achtergrond wordt de procedure van 9 stappen toegelicht die wordt geïntroduceerd door de Wcw en de Wgiw.
(fig. 1, de stappen van de Wcw en de Wgiw, deze figuur is ontleend aan de gepubliceerde versie van het wetsvoorstel van 23 november 2023)
Stap 1: Warmteprogramma
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat gemeenten voor eind 2021 een zogenoemde ‘transitievisie warmte’ opstellen en deze elke vijf jaar actualiseren. Dit is een beleidsplan waarin de mogelijkheden binnen de gemeente worden verkend om wijken van het aardgas af te koppelen en gebruik te maken van een duurzaam alternatief. Door de met de Wcw samenhangende Wgiw wordt dit instrument onder een nieuwe naam, het ‘warmteprogramma’ in de wet verankerd. Onder deze Wgiw wordt het warmteprogramma een verplicht programma als bedoeld in artikel 3.6 van de Omgevingswet (hierna: de Ow). De Ow zal behoudens onvoorziene omstandigheden op 1 januari 2024 in werking treden. Het wetsvoorstel Wgiw moet echter nog worden behandeld en zal op een later moment in werking treden. De verwachte datum van inwerkingtreding van de Wgiw is op dit moment 1 juli 2024.
In het warmteprogramma wordt verkend en onderbouwd in welke wijken binnen de gemeente een duurzaam collectief warmtesysteem een kansrijk alternatief is voor aardgasverwarming. Dit warmteprogramma vormt een belangrijke (beleidsmatige) onderbouwing voor de inzet van andere instrumenten die gemeenten in de toekomst tot hun beschikking zullen hebben, waarover hierna meer volgt.
Stap 2: Participatie
Participatie is een wezenlijk onderdeel van alle ruimtelijke beslissingen die worden genomen. Het doel daarvan is burgers zo vroeg mogelijk betrekken bij veranderingen in hun leefomgeving. Het voordeel van participatie is volgens de concept-MvT tweeërlei; allereerst zorgt participatie voor kwalitatief betere besluitvorming, ten tweede vergroot een goed participatieproces de inzet van burgers om bij te dragen aan de verduurzaming van hun wijk (bijvoorbeeld door burgerinitiatieven).[1] Bij het participatieproces worden niet alleen consumenten betrokken maar ook stakeholders, zoals woningcorporaties, VvE’s en gebouweigenaren. Participatie zal – naar verwachting – onder de Ow een meer nadrukkelijke rol krijgen dan het onder het huidige recht heeft.
In het hiervoor beschreven warmteprogramma moet beschreven worden op welke manier de gemeente de omgeving in hun besluitvorming wil gaan betrekken. De participatiehandreiking Aan de slag met participatie van de VNG kan hiervoor inspiratie bieden. Ook dienen zowel het warmteprogramma als het omgevingsplan op grond van artikel 16.27 Ow ter inzage te worden gelegd en mag eenieder binnen de daarvoor gestelde termijn daarop zienswijzen indienen, conform afdeling 3.14 van de Algemene wet bestuursrecht.
Stap 3: Vaststelling warmtekavel
Op basis van (en eventueel deels gelijktijdig met) het participatieproces, stelt het College van Burgemeesters en Wethouders (hierna: het college) een warmtekavel vast. Een warmtekavel betreft een aaneengesloten en afgebakend gebied binnen één of meerdere gemeente(n) waarvoor de gemeente het voornemen heeft te kiezen voor een collectieve warmtevoorziening als alternatief voor aardgasverwarming. Het college kan er in dat geval voor kiezen om bijvoorbeeld een warmtekavel ter grootte van een woonwijk vast te stellen. Het uitgangspunt is dus dat binnen een warmtekavel een collectief warmtesysteem op doelmatige wijze kan worden aangelegd en geëxploiteerd en de leveringszekerheid voldoende kan worden gewaarborgd. Deze vaststelling van een warmtekavel is niet verplicht, aangezien een doelmatig alternatief voor aardgas afwezig kan zijn. De keuze om een wijk af te sluiten van het aardgas hoeft bij de vaststelling ook nog niet definitief te zijn. De definitieve keuze wordt pas later in het proces gemaakt. Van belang is dat een alternatief kansrijk is en het voornemen bestaat de wijk (het gebied) van de aardgasverwarming af te sluiten. De omvang van een voorgenomen warmtekavel is geen exacte wetenschap en in zeer grote mate afhankelijk van de lokale omstandigheden, zoals de aanwezigheid van een (potentiële) warmtebron. Tegen de vaststelling van het warmtekavel staan geen rechtsmiddelen open.
Stap 4: Aanwijzing warmtebedrijf
Een belangrijk uitgangspunt van de Wcw is het verbod van artikel 1.2 op de levering en het transport van warmte zonder aanwijzing binnen een warmtekavel. Hierop zijn een aantal uitzonderingen, zoals de ontheffing in geval van een klein collectief warmtesysteem (tot 1500 verbruikers) of de doorlevering van warmte aan huurders of leden door een verhuurder of VvE. Op deze ontheffingsprocedure komen we later terug.
Nadat een warmtekavel is vastgesteld (stap 3), start het college een aanwijzingsprocedure. Uit de aanwijzingsprocedure blijkt dat de Wcw publieke regie beoogt. In eerste instantie (wat wij de primaire aanwijzingsprocedure noemen) mag het college namelijk maar twee ‘soorten’ warmtebedrijven aanwijzen:
-
Een warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang: dit kan een warmtebedrijf zijn waarvan meer dan 50% van de aandelen direct of indirect in handen zijn bij de gemeente, de provincie, het rijk of een ander openbaar lichaam. Dit kan ook een warmte joint-venture zijn tussen een warmtenetbedrijf waarvan meer dan 50% van de aandelen direct of indirect in handen zijn bij gemeente/rijk/provincie/openbaar lichaam en (ii) een warmteleveringsbedrijf. Binnen de joint-venture moet de zeggenschap bij het warmtenetbedrijf liggen.
-
Een warmtegemeenschap (ook wel een hernieuwbare energiegemeenschap genoemd): dit is een rechtspersoon of personenvennootschap waar leden/vennoten of aandeelhouders vrijwillig kunnen toe- en uittreden, die: (i) als hoofddoel heeft het bieden van milieuvoordelen of economische of sociale voordelen aan haar leden, vennoten of aandeelhouders of aan de plaatselijke gebieden waar ze werkzaam is; (ii) (hoofdzakelijk) gebruikmaakt van duurzame energiebronnen; (iii) niet is gericht op het maken van winst, en; (iv) daadwerkelijk wordt gecontroleerd door aandeelhouders of leden die zijn gevestigd in de nabijheid van het collectieve warmtesysteem dat bovendien eigendom is van en ontwikkeld is door de warmtegemeenschap. Bij de warmtegemeenschap is ten slotte nog relevant dat onder meer de gemeente waar het collectieve warmtesysteem in is gelegen lid, aandeelhouder of vennoot kan worden. Lidmaatschap staat ook open voor kleine en middelgrote lokale bedrijven.
In de primaire aanwijzingsprocedure geldt een eerst-komt-eerst-maalt systeem. Dienen zich dus meerdere warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang of warmtegemeenschappen zich aan, dan wordt de eerste die een volledige aanvraag heeft ingediend bij het college aangewezen.
Mocht het college geen warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang aan kunnen wijzen, dan heeft het college drie opties: òf (i) het college laat het erbij, òf (ii) het college start de primaire procedure nog een keer òf (iii) het college start wat we hier noemen de subsidiaire aanwijzingsprocedure.
Dat laatste, het starten van de subsidiaire aanwijzingsprocedure (iii), mag overigens alleen als de primaire procedure dus is ‘mislukt’ en alleen in de eerste zeven jaar na inwerkingtreding van de Wcw (ingroeiperiode). De ingroeiperiode kan (na evaluatie) eventueel met drie jaar worden verlengd.
Aan de subsidiaire aanwijzingsprocedure mogen alle soorten warmtebedrijven meedoen, behalve de warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang en de warmtegemeenschap. Bij deze aanwijzingsprocedure acht de wetgever het, in tegenstelling tot de primaire aanwijzingsprocedure, aannemelijk dat meerdere warmtebedrijven een aanvraag zullen indienen. Daarom voorziet de subsidiaire aanwijzingsprocedure in (wettelijk verankerde) rangschikkingscriteria als er meerdere aanvragen zijn ingediend die verder aan alle eisen voldoen.
De vraag die dan opkomt is: aan welke eisen moet een aanvraag voor een aanwijzing dan voldoen? Het antwoord kent twee onderdelen: een besluit van de Autoriteit Consument en Markt (hierna: de ACM) en een ‘globaal kavelplan’. Dit geldt voor zowel een aanvraag in de primaire als in de subsidiaire procedure. Het warmtebedrijf zal, vóórdat hij een aanvraag indient voor een aanwijzing, eerst een toetst moeten doorstaan bij de ACM, waaruit moet blijken dat het warmtebedrijf technisch, organisatorisch en financieel in staat is om de taken van een warmtebedrijf uit te voeren. De ACM legt dit vast in een besluit. Daarnaast moet het warmtebedrijf een globaal kavelplan overleggen aan het college, , dat dient te voldoen aan de vereisten zoals geformuleerd in artikel 2.15 Wcw.
Pas als de aanvraag aan deze eisen voldoet, dan spreken we van een volledige aanvraag. Het college mag de aanvraag alleen weigeren indien het kavelplan redelijkerwijs niet uitvoerbaar is. Tegen de aanwijzing of weigering van een aanvraag tot aanwijzing staat bezwaar en beroep open.
De oplettende lezer zal bij deze aanwijzingsprocedure opmerken dat er in de Wcw nog maar weinig ruimte is voor marktpartijen. Een marktpartij heeft namelijk maar twee keuzes: (i) deelnemen als minderheidsaandeelhouder bij een warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang, of (ii) afwachten of een warmtebedrijf wordt aangewezen in de primaire aanwijzingsprocedure en, zo niet, deelnemen aan de subsidiaire aanwijzingsprocedure. Om hier enigszins aan tegemoet te komen en om marktpartijen enige investeringszekerheid te geven, is in deze nieuwe versie van de Wcw bescherming van de minderheidsaandeelhouder (dus in geval van de eerste keuze) opgenomen. Zo mogen er nu bij bepaalde onderwerpen statutaire of contractuele afspraken gemaakt worden (bijv. bij omvangrijke investeringen, fusie, statutenwijziging of benoeming/ontslag van bestuurders en commissarissen).
Stap 5: Uitgewerkt kavelplan
Het aangewezen warmtebedrijf mag haar wettelijke taken pas uitvoeren wanneer een door haar uitgewerkt kavelplan is goedgekeurd door het college. De inhoud van het uitgewerkte kavelplan dient te voldoen aan de vereisten die zijn opgenomen in artikel 2.15, lid 1, Wcw. In dit artikel zijn eisen opgenomen als de beschrijving op welke wijze de leveringszekerheid wordt verzekerd en de wijze waarop de toekomstige verbruikers worden betrokken bij de aanleg, ontwikkeling en exploitatie van de collectieve warmtevoorziening. Als het uitgewerkt kavelplan eenmaal is ingediend, kan het college de opdracht geven het kavelplan te wijzigen of aan haar goedkeuring voorschriften verbinden. Onder de voorwaarden opgenomen in artikel 2.15, lid 4, Wcw mag de goedkeuring van het kavelplan daarvan worden geweigerd.
Stap 6: Uitvoeringsplan (optioneel)
Het opstellen van een uitvoeringsplan is niet verplicht, maar kan een nadere concretisering beogen van het warmteprogramma. Indien het wordt opgesteld kwalificeert het als een vrijwillig programma, als bedoeld in artikel 3.4 Ow. Een uitvoeringsplan bevat een beschrijving van de concrete maatregelen die worden genomen om gebouwen in een wijk (al dan niet stapsgewijs) te isoleren en aardgasvrij te maken.
Stap 7: Omgevingsplan
Het omgevingsplan vervangt na inwerkingtreding van de Omgevingswet het bestemmingsplan. In het omgevingsplan dient de gemeente functies toe te kennen aan locaties en stelt de gemeente alle ruimtelijke regels die op die locaties gelden vast. Van belang is dat de Wgiw een grondslag biedt voor de gemeente om in een zogenoemde maatwerkregel te bepalen dat voor een gedeelte van de gemeente het verwarmen van gebouwen door middel van aardgas en het transport daarvan, verboden is. Indien dat gebeurt, komt de hieronder beschreven inventarisatie en opt-out in beeld.
Stap 8: Inventarisatie en opt-out
Indien de gemeente de bovenstaande maatwerkregel opneemt in haar omgevingsplan, brengt dit een aantal belangrijke verplichtingen met zich mee voor het warmtebedrijf. Aangezien het omgevingsplan verbiedt om gebouwen te verwarmen door middel van aardgas, wordt het aangewezen warmtebedrijf in de Wcw verplicht om iedereen in het gebied een aanbod te doen om aangesloten te worden op de collectieve warmtevoorziening die zij exploiteert (of zal exploiteren).
Vervolgens hebben gebouweigenaren als toekomstige verbruikers de mogelijkheid om te reageren. Zijn zij akkoord met de aansluiting of reageren zij niet binnen een bepaalde termijn (die nog vastgesteld gaat worden door de Minister) dan worden zij aangesloten op het collectief warmtesysteem. Als de gebouweigenaar niet heeft gereageerd op het aanbod en dus het aanbod automatisch heeft aanvaard, dan moet het warmtebedrijf de gebouweigenaar hierover informeren. De gebouweigenaar heeft dan namelijk nog veertien dagen de tijd om de overeenkomst te ontbinden. Doet de gebouweigenaar ook dit niet, dan is hij verplicht om drie jaar lang aangesloten te blijven, zodat het warmtebedrijf enige zekerheid wordt geboden.
Slechts de gebouweigenaren die dus expliciet aangeven dat zij niet aangesloten willen worden, worden niet aangesloten op de collectieve warmtevoorziening (de opt-out). Zij dienen dan zelf een gelijkwaardig alternatief te (laten) realiseren. Het rijk kan via zogenoemde instructieregels, voorwaarden stellen over deze alternatieven. Indien een gebouweigenaar terugkomt op zijn weigering, geldt de aansluitplicht slechts voor zover de aansluiting technisch nog mogelijk is.
Maakt de gemeente geen gebruik van de bevoegdheid om deze maatwerkregel in te zetten, dan geldt er geen opt-out regeling. Dan is het warmtebedrijf slechts verplicht iemand aan te sluiten op de collectieve warmtevoorziening wanneer de gebouweigenaar daarom verzoekt.
Stap 9: Investeringsplan
Het warmtebedrijf wordt in de Wcw verplicht periodiek een investeringsplan in te dienen. Deze moet een beschrijving en onderbouwing van de door het warmtebedrijf voorgenomen investeringen bevatten. Een ontwerp van het investeringsplan dient te worden ingediend bij de ACM. Ook het college heeft (weer) een rol bij het investeringsplan. Zij kan hier namelijk een zienswijze op indienen. Het commentaar van de ACM dient in het uiteindelijk vastgestelde investeringsplanplan te worden verwerkt en de daaruit voortvloeiende keuzes dienen te worden verantwoord.
De aanleg en exploitatie: integrale verantwoordelijkheid
Het sluitstuk na de 9 stappen is de aanleg en exploitatie van het collectieve warmtesysteem. Voor de duur van de aanwijzing door het college is het warmtebedrijf exclusief bevoegd warmte te transporteren en leveren binnen de warmtekavel. Hij is daarbij integraal verantwoordelijk voor de gehele warmteketen binnen het gebied waarvoor hij een aanwijzing heeft.
Bij deze integrale verantwoordelijkheid moeten twee kanttekening worden geplaatst. Ten eerste betekent integrale verantwoordelijkheid (wel) dat je verantwoordelijk bent voor het geheel en dus ook ‘overal’ voor kunt worden aangesproken, maar niet dat alle activiteiten binnen de keten ook door één warmtebedrijf uitgevoerd moeten worden. Het staat het warmtebedrijf dus vrij om activiteiten binnen het systeem te beleggen bij andere partijen.
Ten tweede staat om op een goede manier invulling te kunnen geven aan deze integrale verantwoordelijkheid in de Wcw dat een warmtebedrijf met een aanwijzing de beschikking moet hebben over het volledig eigendomsrecht van het bijbehorende warmtenet (heel onzuiver gezegd: alle buizen en techniek die nodig is om daar warmte doorheen te transporteren moet in eigendom zijn van het warmtebedrijf).
De ontheffingsprocedure
Zoals beloofd, komen we nog even terug op de ontheffingsprocedure. Hoewel deze procedure strikt genomen niet onder ‘de 9 stappen’ van de Wcw en de Wgiw valt, is het wel belangrijk om deze procedure (kort) te bespreken. Het zal in de praktijk namelijk voorkomen dat een warmtekavel van 1500 meer verbruikers niet mogelijk of niet realiseerbaar is op bepaalde locaties in Nederland. In dat geval komt een warmtebedrijf in de ontheffingsprocedure terecht.
De ontheffingsprocedure geldt voor kleine collectieve warmtesystemen (tot 1500 aansluitingen dus). Voor deze warmtesystemen geldt een minder uitgebreide set aan regels. Zo geldt de beperking tot warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang of warmtegemeenschappen niet en hoeft voor kleine collectieve warmtesystemen geen ‘aanwijzingsprocedure’ doorlopen te worden. Als een warmtebedrijf warmte aan minder dan 1500 aansluitingen wil gaan leveren, kan hij bij het college een ontheffing aanvragen. Anders dan in vorige versies van de Wcw, moet het warmtebedrijf nu vóórdat hij een aanvraag indient eerst een melding van dit voornemen bij de ACM indienen. In reactie daarop geeft de ACM aan of zij het nodig acht de organisatorische, technische en financiële kwaliteit van het warmtebedrijf te toetsen. Het college neemt een aanvraag om een ontheffing alleen dan in behandeling als de ACM heeft vastgesteld dat het warmtebedrijf over de vereiste kwaliteiten beschikt of heeft aangegeven een toets niet nodig te achten.
Afronding
Waar de Warmtewet op dit moment redelijk beperkt is en ontoereikend is om de warmtetransitie echt op gang te krijgen, gaat de Wcw de warmtemarkt ingrijpend veranderen. Om bij de inwerkingtreding van de Wcw en de Wgiw goed beslagen ten ijs te komen kunnen gemeenten en marktpartijen dus nu al aan de slag! Wilt u meer weten en heeft u specifieke vragen? Kom dan ook naar de kennissessie over de Wcw.
Uitnodiging kennissessie Wet collectieve warmte (Wcw)
Op 11 januari 2024 van 14.30 tot 16.00 uur organiseert de Programmaraad Wet- en regelgeving van Stichting Warmtenetwerk een kennisevent over de Wcw. Tijdens de kennissessie zal Femke Heine van EZK een inleiding geven over het wetsvoorstel en is er gelegenheid om vragen te stellen. Aansluitend aan deze kennissessie bent u tevens van harte uitgenodigd voor de nieuwjaarsborrel. De kennissessie en de nieuwjaarsborrrel vinden plaats in de Verkadefabriek te Den Bosch.
Bekijk hier het programma en meld u aan!
Auteurs: mr. Michelle de Rijke, mr. Hugo Spaargaren (Van der Feltz advocaten N.V.), mr. Keesjan Meijering, mr. Thijs ten Caten (AKD)
[1] Concept-Memorie van Toelichting Wcw (W18.23.00339/IV), versie 23 november 2023, p. 19.
